國家發展改革委關于印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》的通知
發改環資〔2021〕1310號
各省、自治區、直轄市人民政府和新疆生產建設兵團，國務院各部委、各直屬機構：
《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》已經國務院同意，現印發給你們，請按照有關要求認真組織實施。
國家發展改革委
2021年9月11日
完善能源消費強度和總量雙控制度方案
實行能源消費強度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是落實生態文明建設要求、促進節能降耗、推動高質量發展的一項重要制度性安排。“十三五”以來，各地區各部門認真落實黨中央、國務院決策部署，能耗雙控工作取得積極成效，但也存在能源消費總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。為進一步完善能耗雙控制度，現提出以下方案。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神以及中央經濟工作會議精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實習近平生態文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產業結構、能源結構調整，助力實現碳達峰、碳中和目標，促進經濟社會發展全面綠色轉型和生態文明建設實現新進步。
（二）工作原則。
——堅持能效優先和保障合理用能相結合。堅持節約優先、效率優先，嚴格能耗強度控制，倒逼轉方式、調結構，引導各地更加注重提高發展的質量和效益；合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性，保障經濟社會發展和民生改善合理用能。
——堅持普遍性要求和差別化管理相結合。把節能貫穿于經濟社會發展的全過程和各領域，抑制不合理能源消費，大幅提高能源利用效率；結合地方實際，差別化分解能耗雙控目標，鼓勵可再生能源使用，重點控制化石能源消費。
——堅持政府調控和市場導向相結合。加強宏觀指導，完善政策措施，發揮市場配置能源資源的決定性作用，推動用能權有償使用和交易，引導能源要素合理流動和高效配置，推動各地全面完成節能降耗目標任務。
——堅持激勵和約束相結合。嚴格節能目標責任考核及結果運用，強化政策落實，對能源利用效率提升、能源結構優化成效顯著的地區加強激勵，對能耗雙控目標完成不力的地區加大處罰問責力度；完善節能法律法規標準和政策體系，壓實用能主體責任，激發內生動力。
——堅持全國一盤棋統籌謀劃調控。從國之大者出發，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
（三）總體目標。到 2025 年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030 年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優化。到2035 年，能源資源優化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實現。
二、完善指標設置及分解落實機制
（四）合理設置國家和地方能耗雙控指標。完善能耗雙控指標管理，國家繼續將能耗強度降低作為國民經濟和社會發展五年規劃的約束性指標，合理設置能源消費總量指標，并向各省（自治區、直轄市）分解下達能耗雙控五年目標。國家對各省（自治區、直轄市）能耗強度降低實行基本目標和激勵目標雙目標管理，基本目標為各地區必須確保完成的約束性目標，并按超過基本目標一定幅度設定激勵目標。國家層面預留一定總量指標，統籌支持國家重大項目用能需求、可再生能源發展等。各省（自治區、直轄市）根據國家下達的五年目標，結合本地區實際確定年度目標并報國家發展改革委備案。國家發展改革委根據全國和各地區能耗強度下降情況，加強對地方年度目標任務的窗口指導。
（五）優化能耗雙控指標分解落實。以能源產出率為重要依據，綜合各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源消費現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環境質量狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各省（自治區、直轄市）能耗強度降低和能源消費總量
目標。能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。
三、增強能源消費總量管理彈性
（六）對國家重大項目實行能耗統籌。由黨中央、國務院批準建設且在五年規劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。
（七）堅決管控高耗能高排放項目。各省（自治區、直轄市）要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項目（以下稱“兩高”項目）清單，明確處置意見，調整情況及時報送國家發展改革委。對新增能耗 5 萬噸標準煤及以上的“兩高”項目，國家發展改革委會同有關部門對照能效水平、環保要求、產業政策、相關規劃等要求加強窗口指導；對新增能耗 5 萬噸標準煤以下的“兩高”項目，各地區根據能耗雙控目標任務加強管理，嚴格把關。對不符合要求的“兩高”項目，各地區要嚴把節能審查、環評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。
（八）鼓勵地方增加可再生能源消費。根據各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。
（九）鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標。對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省（自治區、直轄市），其能源消費總量在五年規劃當期能耗雙控考核中免予考核。
（十）推行用能指標市場化交易。進一步完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，推動能源要素向優質項目、企業、產業及經濟發展條件好的地區流動和集聚。建立能源消費總量指標跨地區交易機制，總量指標不足、需新布局符合國家產業政策和節能環保等要求項目的省（自治區、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、總量指標富余的省（自治區、直轄市）有償購買總量指標，國家根據交易結果調整相關地區總量目標并進行考核。
四、健全能耗雙控管理制度
（十一）推動地方實行用能預算管理。各省（自治區、直轄市）要結合本地區經濟社會發展、產業結構和能源結構、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案，將能源要素優先保障居民生活、現代服務業、高技術產業和先進制造業，因地制宜、因業施策控制化石能源消費，加快調整優化產業結構、能源結構，體現高質量發展要求。可探索開展能耗產出效益評價，制定區域、行業、企業單位能耗產出效益評價指標及標準，推動能源要素向單位能耗產出效益高的產業和項目傾斜，引導產業布局優化。鼓勵各地區依法依規通過汰劣上優、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區用能預算統一管理，統籌支持本地區重點項目新增用能需求。引導居民形成節約用能的生活方式，使用高效節能產品，減少能源浪費。嚴禁打著居民用電的旗號從事“兩高”項目和過剩產能生產經營活動。各省（自治區、直轄市）結合推進能耗雙控工作，對本地區用能預算管理方案實施動態調整。
（十二）嚴格實施節能審查制度。各省（自治區、直轄市）要切實加強對能耗量較大特別是化石能源消費量大的項目的節能審查，與本地區能耗雙控目標做好銜接，從源頭嚴控新上項目能效水平，新上高耗能項目必須符合國家產業政策且能效達到行業先進水平。未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，在節能審查等環節對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目須實行能耗等量減量替代。深化節能審查制度改革，加強節能審查事中事后監管，強化節能管理服務，實行閉環管理。
（十三）完善能耗雙控考核制度。增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重，研究對化石能源消費進行控制的考核指標，并將各省（自治區、直轄市）能源要素高質量配置、深度挖掘節能潛力等作為重要考核內容。對完成五年規劃當期能耗雙控進度目標的地區，可視為完成能耗雙控年度目標。強化考核結果運用，考核結果經國務院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對考核結果為超額完成的地區通報表揚，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標的地區通報批評，要求限期整改；對進度嚴重滯后、工作不力的地區，有關方面按規定對其相關負責人實行問責處理。
五、組織實施
（十四）加強組織領導。各地區各部門要充分認識能耗雙控對促進高質量發展的重大意義，統籌處理好經濟社會發展與能耗雙控工作的關系，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。省級人民政府對本行政區域的能耗雙控工作負總責，制定工作方案，抓好組織實施，落實國家下達的能耗雙控目標任務。國務院有關部門制定新增用能需求較大的產業規劃、布局重大項目建設等要與國家發展改革委、國家能源局做好銜接，加強與能耗雙控政策的協調，形成政策合力；國家統計局會同國家能源局做好全國非化石能源消費統計工作，指導各省（自治區、直轄市）完善非化石能源消費統計。國家發展改革委會同工業和信息化部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、市場監管總局、國家統計局、國管局、國家能源局等有關部門建立能耗雙控工作協調推進機制，做好各省（自治區、直轄市）能耗雙控目標分解，開展重大問題會商，有關情況及時向黨中央、國務院報告。
（十五）加強預警調控。國家發展改革委會同有關部門，定期調度各省（自治區、直轄市）能耗量較大的項目建設投產情況，完善重點用能單位能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監測系統建設及應用。加強全國和各省（自治區、直轄市）能耗雙控目標完成形勢的分析預警，發布能耗雙控目標完成情況晴雨表，對高預警等級地區實施窗口指導，對能耗雙控目標完成進度滯后的地區，督促制定預警調控方案，合理控制新上高耗能項目投產節奏。定期對全國能耗雙控目標完成情況進行評估，確有必要時，按程序對相關目標作出適當調整。
（十六）完善經濟政策。指導地方完善并落實好促進節能的能源價格政策，充分發揮價格杠桿作用，推動節能降耗、淘汰落后，促進產業結構、能源結構優化升級。各級人民政府要切實加大資金投入，創新支持方式，實施節能重點工程。落實節能節水環保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅等優惠政策。健全綠色金融體系，完善綠色金融標準體系和政策措施，對節能給予多元化支持。加強先進節能技術和產品推廣應用，鼓勵開展節能技術改造。積極推廣綜合能源服務、合同能源管理等模式，持續釋放節能市場潛力和活力。
（十七）夯實基礎建設。加強能源計量和統計能力建設，健全能源計量體系，充實基層能源統計人員力量。進一步完善節能法律法規，強化各類用能主體節能法定責任。健全節能標準體系，擴大節能標準覆蓋范圍，提高并嚴格執行各領域、各行業節能標準。強化節能法規標準落實情況監督檢查，依法查處違法違規用能行為。加強節能監察能力建設，壓實執法主體責任，加大對各級地方政府和用能單位節能管理人員的培訓力度。對于能耗雙控工作中徇私舞弊、弄虛作假等行為，依規依紀依法對相關單位和人員追究責任。
